公共政策模式整理

公共政策模型

壹、模型的意義與功能

模型是現實世界某些面向的簡化表示。

模型的功用：

透過模型的建構來瞭解複雜的公共政策過程；

可以用更簡化的語言表瞭解誰制訂公共政策？

可以對公共政策制訂提供合理的解釋。

貳、公共政策模型

菁英主義模型

多元主義模型

統合主義

制度主義模型(機關組織決策模型)

系統決策模型

公民參與理論

廣博理性模型

滿意決策模型

漸進主義模型

綜合掃瞄模型

規範最佳模型

博奕理論

組織方案決策模式

垃圾桶決策模型

公共選擇理論模式

壹 、菁英主義模型

一、基本命題

(一)社會可以分為極少數擁有權力的「菁英」與多數沒有任何權力的「群眾」；

菁英分配社會價值與決定公共政策，群眾則沒有能力決定公共政策。

(二)少數菁英是社會中的特權階層，並非是多數群眾的典型代表；任一社會

中，菁英總是很不均衡地位居具有極高社經地位的上層社會中。

(三)群眾邁向菁英地位的流動速度甚為緩慢，且該社會結構必須儘量維持穩

定，避免革命，以免社會動盪，影響菁英的既有權益；群眾必須接受菁英的價值始能獲准進入統治階層中。

(四)菁英具有社會基本價值與系統維護的共識。

    公共政策並不反映多數群眾的需求，而僅反映菁英的價值，因之，政策

的改變都是漸進的，而非革命性的。

  (五)積極行動的菁英幾乎不受疏離群眾的直接影響，菁英影響群眾大過於群眾

影響菁英。

  (六)公共政策係採取「由上而下」，而非「由下而上」的模型；權力是採向上

流動方式，決策則是向下流動方式。

二、本模型的優缺點

(一)優點

確實反映出許多開發中國家決策制定的實際現象，由於這些國家的民主政治尚未制度化，一般民眾的政治參與感較低，絕大多數的公共政策大多數是由統治菁英來主導，例如，過去的台灣社會；中國大陸集體領導。

(二)缺點：

1. 本身是一種反民主的權威決策模型，與「主權在民」的民主精神有所

違背。

2. 所顯現的菁英與群眾關係是穩定的、單線的靜態結構，明顯地忽略民

主決策過程中權力互動和參與流動對於政治菁英的影響。

3. 群眾對於政治的冷感，並不意味著群眾沒有能力影響公共政策方向。

貳、多元主義模型(團體理論)

一、簡言之，公共政策乃由各種顯的利益團體協商妥協的結果

例如: 基本工資調涨，政府找勞資雙方討論

   ，看調涨幅度為何。勞委會召集產業界與勞工界代表，經過妥協的結果，由勞

委會根據此結果去設計具體方案，勞委會的角色是中立、仲裁的角色。

二、利益團體、政黨、壓力團體

(一)利益團體是一群人基於價值、情感或利益相互分享的態度而形成的民間組

織；當分享共同利益、價值或情感的人們組織起來，藉著政治（選舉）過程

追求執政目標時，他們就構成「政黨」。

(二)政黨與利益團體的區別，在於是否以追求執政為目標，政黨的目的是控制

   政府，利益團體則以宣揚理念與影響政策為目的，控制不是其目標。

(三)如果利益團體為實現某種特殊利益，透過各種民主手段，對政府施加各種不

同的政治影響力和壓力，使其制定有利於該團體立場的公共政策，則他們就形成了壓力團體。

 (四)壓力團體影響公共政策的途徑是相當的多元，主要活動仍集中在下列幾方

面：

1．參與選舉活動：壓力團體在選舉活動中，積極為自己支持的候選人進行競選

 活動，設法爭取代表自己利益的候選人當選，以保障自己團體利益。

影響立法過程：壓力團體可以設法遊說民意代表，促使國會通過符合其團體

利益的法案，或阻撓和反對不符合其利益的議案。

影響行政機關：壓力團體宣示反對某特定行政部門所制定不利於該團體的公共政策，為進一步表達反對力量，可能組織起來進行示威遊行與抗議，以迫使行政部門更改其既定決策。

２．影響法院：在許多國家中，司法是獨立的，國家領導者、國家機關與民眾都

嚴格禁止影響司法審判過程；在美國社會中，壓力團體雖無法對法官審判過

程發生影響，但卻可能力圖杯葛總統對於法官的任命，或者透過提出司法訴訟途徑以反制某法官的不利判決。

３．影響大眾傳播媒體：大眾傳播媒體號稱為當代社會中的「第四權」，影響民

心社會甚大，壓力團體可以透過報刊、電視、廣播等大眾傳播工具來宣揚其理念，影響社會輿論，俾對政府施加壓力。

三、政府在利益團體模型中的角色

基本上，政府只是扮演利益團體之間仲裁者的「消極」角色，責任僅在於設定利益團體的競賽規則，維持公平競爭的環境，當利益團體之間發生衝突之時，政府則以協調者的角色設法平衡雙方的利益，以取得雙方在公共政策的均衡點。

四、本模型的優缺點

(一）優點：

多元主義確實適用於利益團體頗為活躍的美國社會，因此，政治學者羅維（Lowi, 1979）就曾提出著名的鐵三角理論，公共政策為聯邦政府機關、國會委員會與利益團體所把持，成為緊密相連的鐵三角。

(二)缺點：

1．過份忽視國家機關的「積極」統治角色。

２．政府只是扮演利益團體之間仲裁者的「消極」角色，忽略國家自主性和積極

主動性

３．將利益團體對公共政策的影響型態視為必然的現象並不正確，實則不同的政

策領域，往往有不同的影響因素，利益團體只是其中之一。

４．對那些沒有管道接近決策者的團體而言，是一種懲罰。

「被遺忘的團體」，其權益無法獲得重視與保障。

該模型可能適用於高度多元化的美國社會，但是當將之推論到其他先進民主

國家時，如歐洲國家，則欠缺美國社會中數量如此龐大與多元化的利益團體，

而且其與國家機關的互動模型也有不同。

叁、統合主義模型

一、基本概念

為多元主義模型的修正

認為政府不可能站在完全中立仲裁的角色，

為維持體系領導，利益團體的需求必須被整合於全國性的、影響力大、有代表性的登峰團體，由少數的團體代表，與政府或其他團體代表展開談判，以謀取該團體的最大利益。

二、基此，統合主義模型具有下列特徵：

國家與利益團體之間的關係可以被組合為利益的代表系統 ；

該利益代表的系統是一個功能分化的階層結構系統；

該利益代表的系統必須擁有報酬與處罰制度，以維持體系的運作。

(一)優點：

1. 統合主義思想淵源於歐洲天主教教義和民族主義，前者認為社會應統一於基

督的愛和公正之下；後者則強調個人對於民族利益的服從和犧牲，從而使社會

結為一體。這種有機體的社會生存原則構成了統合主義決策模型。

2. 資本主義下的競爭日益激烈，經常出現大吃小、強凌弱的現象，統合主義決

策模型與歐洲經濟社團的集權化、雇主聯合會的建立、集權化的工會聯盟的出現以及國家機關對經濟干預的增強等因素都有密切的關係。

3. 統合主義相當程度的彌補了資本民主主義過度主張維護個人利益的結果，統

合主義認為國家機關的責任是保障集體利益，透過與大型利益團體的協商與參與，不僅深化利益團體對於公共政策過程的參與，而且也解決了資本主義過份突出個人，忽略國家的矛盾。

（二）缺點：

1. 統合主義確實反映歐洲國家的政治實情。

2. 該模型指出歐洲國家公共政策的制訂模型，但並未進一步說明何以某項政策

是以統合主義的模型加以採納與執行的。

3. 社會中的利益團體數目太多，種類太雜，究竟何種利益才能被國家機關如此

重視？統合主義似乎非常強調企業與勞工所代表的利益團體，但這種涵蓋性

似嫌不足。

肆、制度主義模型(機關組織決策模型)

一、公共政策係由具有權威性價值分配的政府機關負責制訂與執行。

重視政府機構的法制面與正式組織，因此從政府的組織、結構、職責(靜態)和功能(動態)等方面加以研究。

(一)缺點：

制度論者強調政府機構的結構面與法制面，不太重視行為面與環境的互動，因此，有學者批評它是一種形式主義（formalism）與靜態的研究途徑，基本上是「過時」的傳統模型。

(二)優點：

不過，公共政策幾乎都是出自政府機構，可見制度主義的模型仍有其存在價值，只不過我們必須加以修正與檢討而已，新制度主義（neo-institutionalism）乃因應而生。

伍、系統決策模式

此模式是借用伊斯頓(Easton) 政治系統模式，加以轉換而來。

投入(需求、支持)

轉化

產出(決策、行動)

回饋

陸、公民參與理論

n  公民(民眾)參與理論

n  史密斯與英格倫（Smith and Ingram, 1993)指出：今天許多民主國家所從事的政府改革，如果不能將公民資格、民主政治與公共政策合而為一體，則改革目標無法達成。

n  民眾參與的意義

n  民眾參與是民眾自發性的參與公共政策形成之行為。(本質)

n  民眾參與政策過程之目的是影響公共政策的決定。

n  動機可能是自利的，也可能是公益的。

n  公民參與的最重要特質在於「自發性」，公民是不能被動員而參與，他是基於自由意志，有感於公共政策對其生活有所影響而自動自發的參與行為。

n  在前蘇聯時期，民眾的政治參與熱度甚高，有些地區的投票率甚至高達九成以上，這是動員投票的結果，完全失去意義。

n  台灣民眾喜歡走上街頭，如果是被動員而來，也不能算是民眾參與，民眾參與的可貴之處在於體現個人的自由意志，沒有自由意志的民眾參與是沒有意義的。

n  基此，最近有不少學者改用公民契約的概念以替代「公民參與」，原因在於：前者更能凸顯出公民個人的自主意識，以及與國家訂立參政契約的平等關係。

n  民眾參與的型式(方式)

n  社區組織：近年來社區主義的呼聲極高，公民參與社區組織，投入社區事務，已經成為公共政策影響活動中另一個新興的地方。

n  加入利益團體：不少政治學者指出，當代美國的政黨政治已經沒落，代之而起的是利益團體 。

n   出席公聽會、說明會、社區論壇：聽證會可以分為兩種方式：

第一、立法型或諮詢型聽證:立法機關就某項公共議題，舉行聽證會，由

公共資官員主持。不容許辯論，民較不喜歡此方式。

第二、司法型或審判型聽證:由退休法官或法律學者主持，為了解公共議

題反對與支持的亦見，允許辯論。

司法型或審判型聽證優於立法型或諮詢型聽證

n  參加規劃會或公民諮詢委員會：由政策制定機關選擇知識淵博和具代表性的公民，組成公民諮詢委員會（citizen advisory council），再由該委員會決定政策方案的先後順序，這種方法在歐美先進國家中地方政府公共事務的決定非常頻繁。

n  舉辦抗議示威遊行活動：以示威遊行方式企圖改變公共政策似乎是今天台灣社會的“最愛”，也是台灣目前民眾參與的主要型式之一。Jones (1977）曾說：許多社會運動，特別是環境保護運動所呈現的特質之一為示威民主。 可分為和平式的、封鎖妨礙式的、暴力式 三種。

n  透過傳播媒體、民意代表、宣傳品，進行草根性遊說

n  透過民意調查與公民投票

n  公民投票為民眾參與的最高形式

n  James Madison曾說：唯有人民才能擁有至高無上的權力；但人民如何表現其至高無上的權力呢？公民投票似乎是表現人民主權最具體、也最直接的方式。

n  公民投票曾於許多國家舉行：例加拿大、英格蘭、愛爾蘭、義大利、法國、丹麥、南非等。

n  許多國家舉行全國性公投，以解決長期以來無法解決的爭議性課題，例南非透過公投，結束長期以來的種族分離政策。

n  臺灣於2004年總統大選同步舉行國防與和平議題的公投，2008年再同步舉行入聯與反聯公投。

n  公民投票（referendum）與公民自決投票（Plebiscite）是不相同的，

n  民自決投票: 乃是淵源於古羅馬時期的投票制度，後來在第一次世界大戰之後，許多殖民國家為了解決主權爭議問題而發展出來的投票方式。這種公民投票結果足以決定國家是否脫離殖民國家的統治，而形成一個獨立國家。現在許多民主國家實施的公民投票，主要發生在公共政策的決定上，而非國家前途上。

n  各國實施概況

n  從歐洲國家的發展經驗而論，從1945年前至1995年間，總共舉行了582次，但以瑞士最為頻繁，總共舉行437次，佔所有歐洲國家過去五十年間公投總次數的75%，可見瑞士確實是世界公投的聖地 

n  70年代為公投的顛峰，90年代，公投有日漸減少，原因: 立法是相當專業的事，透國行政部門和國會比較好，另外，許多議題未必可簡化成贊成與反對兩個單純的選項

n  適用範圍

n  公民投票可以適用於那些範圍？

憲法修正案

領土、主權或政府結構的合法化

爭議性的道德問題: 是否讓墮胎合法化、是興建核電廠、是否讓同性戀者結婚、安樂死是否合法化、是否廢除死刑、是否同意複製人

n     政治性的問題 :投票年齡是否降低、是否應加入某一國際組織

n     公民投票類型

n  強制性與選擇性（mandatory vs. optional）的公投，前者通常是指某些國家對於憲法修正案強制性地要求一定要舉行公民投票，並且獲得一定多數的同意才能修正；後者則是選擇性的，未必一定要進行公投程序。

n  拘束性與諮詢性（binding vs. advisory）公投，前者係指國會或政府必須接受公投結果，公投本身就具有法律拘束力；後者則是指公投結果僅具參考價值，不一定要遵守。以歐洲經驗而言，多數公投都是拘束性公投，很少是諮詢性公投，縱使是諮詢性的，通常都無可避免地產生拘束性的效果。

n  優缺點

n  公民投票的實施確實可以深化台灣的民主政治，賦予台灣公民此項權利。但公民投票的實施也有許多限制，特別是在意識型態掛帥的台灣社會，任何一項公投議題都容易衍生成為藍綠兩大陣營的「勢力對決」。

n    公民投票的主要用意是以理性的投票態度，尋求意見的最大公約數，未來是否會因為公民投票而加深了台灣社會的裂痕，有待為政者如何以更民主態度看待公民投票的結果。

n  民眾參與的困境

n  民眾參與和專業知識的衝突問題： 民主政治是民意政治，政策制定者必須敞開心胸，讓民眾能夠在政策制定過程中暢所欲言；但民主政治更是責任政治，政策制定者為其所制定的政策負責，民眾則應為其所為之言論，負起道義上的責任，如果依靠的僅是一股沸騰的「參政意識」，而欠缺以理性為基礎的「參政知識」，則這種參與是一種民粹主義的激情表現，絕對不是民主政治的責任表現。

n  民眾參與和行政效率的矛盾問題：如何兼顧民眾參與和行政效率雙重價值的平衡為相當重要的課題。其實，公民參與未必是行政效率的「阻力」，因為公民如能在政策制定過程中充分參與，則必然減少未來政策執行的阻力，總體看來並不致於沒有效率；如果事前因為害怕民眾參與，以致於政策執行過程中，受到民眾的百般阻擾，這才是延宕費時的表現。

n  參與民主的政策科學

n  政策科學家的首要任務並不在於以其專業知識與分析技能設計可行的政策方案，而是在於促進民眾在政策過程中的參與，強化民眾在政策過程中的地位，因此，民主參與的政策科學為公共政策的發展目標。

n  公共政策學者迪理恩（deLeon,  1992）主張應該推動參與型政策分析（participatory  policy  analysis），使得公共政策能在民眾的價值與需求下形成。

n  迪理恩（deLeon, 1988：3-4）認為，民主參與就是政策分享（policy sharing）的概念，意指：民眾不必是充分博學的專家，足以專業地評論所有的公共政策，但卻一定有充分知悉（well-informed）的權利。

n  當前主流的政策科學家，由於過份重視效率與效果的分析，以經濟與技術理性做為政策制定方案思考的主軸，忽略公平與正義的民主價值，以致於容易出現專制的政策科學（policy sciences of tyranny）的傾向。

n  在民主參與政策科學的理念下，民眾參與和公共政策過程產生密切的連結關係，政策分析家應將自我角色界定為「參與型政策分析家」，政策分析家成為民眾與政府之間的橋樑。

n  其任務不僅是發展可行的政策建議，而且更須鼓勵民眾的參與，推動民主政治，以實現人性尊嚴，確保人性價值，形成一門「民主參與的政策科學」。

理性的意義

    理性（rationality）是指清晰地認定政策目標、備選方案的成本效益、可能後果等，然後進行最佳選擇的思考邏輯；可分為：

(1)以經濟理論為基礎的「經濟理性」；

(2)以社會學組織理論為基礎的「官僚理性」，韋伯所提。

(3)公共政策的理性意義，指涉範圍甚廣，同時包括這兩種。

理性的類型

    一、完全理性：有些學者認為人為萬物之靈，人的理性是沒有時空限制的，只要發揮人類的潛在能力，應該可以發揮「最佳」的理性狀態，設計完美的政策方案，這種模型稱為「廣博理性模型」。

    二、人為限制理性：有些學者認為人類的理性是有限制的，無論是時間、空間與組織等「人為限制」阻絕了完全理性的發揮與完美方案的追求，充其量只能退而求其次設計「滿意方案」而已，這就形成「滿意決策途徑」。

    三、人為與政治的限制理性：也有學者認為人類不僅有先天上的人為限制，更有政治制度上的人為限制，如政黨政治、行政與立法的制衡關係，乃至於利益團體與行政立法之間的監督合作關係，都使得最佳方案無法形成，因而出現變動幅度最小的「漸進主義模型」。

    四、混合理性：有些學者認為廣博理性與漸進主義模型兩者各有其功用，可以相互調和，人類應以實現完全理性為目標，但亦應承認限制理性的存在事實，兩者應該加以結合，因而形成「綜合掃瞄模型」。

    五、超理性：有些學者指出儘管人類的理性能力有限，但應以追求最佳的理性方案為最終目標，千萬不可以劃地自限，矮化自己的理想，事實上，人類除理性之外，尚有超理性（extra-rational）的特質，因之人類必須善用理性與超理性的特色作成最佳決策，建立「規範最佳模型」。

柒、廣博理性模型

    一、內涵: 假設決策者具有完整的能力：

      1. 知悉社會所有的價值偏好與其相對的重要性；

      2. 掌握所有可能的政策方案；

      3. 洞悉每一方案的可能後果，並計算每一方案的成本效益；

      4. 依據備選方案的價值、優劣點、重要性排列出備選方案的優先順序；

      5. 決策者能在有限資源內選擇最優先的備選方案。

   

    二、特徵：

       1. 一致性：以一致性的標準排列目標或方案；

       2. 遞移性：如對A之偏好大於對B之偏好，對B之偏好又大於對C之偏

                 好，則對A之偏好必大於對C之偏好。

   

     三、決策制定原則是：

       1. 將損失降到最低的原則；

       2. 將收益擴展到最大的原則。換言之，廣博理性決策者是希望將最好的

          結果極大化或將最壞的結果極小化。

          最高產出，最低投入的原則；

     四、優點

        1. 統合性的決策流程：強調從資料的蒐集、目標的確立、方案的研擬、

           標準的選擇與順序的排列，相當的一致性；

        2. 旺盛的決策雄心：強調積極進取的決策態度，發揮人類智慧設計最

          佳的方案，其企圖心相當旺盛；

        3. 沒有界限的決策範疇：主張人的理性是沒有界限的，方案是沒有界

           限的，唯有「止於至善」。

     五、缺點

        1. 主觀限制：民選官員或民意代表本身的價值觀與政治立場將會影響

           其理性的客觀性，以致無法作成目標、方案與優先順序的客觀評比。

        2. 多元價值與目標的衝突：當前社會具有多元價值與多元目標，且經

          常相互衝突，以致於無法進行價值權重的攤派與目標的客觀評比。

        3. 沈澱成本（sunk cost）：過去決策者的承諾，當前已經正在投資的計

          畫或已經支出的經費，都迫使新任的決策者無法改變現行的政策結

          構，只有繼續承擔這些成本。

        4. 不確定性的未來：未來充滿不確定性或高度的風險性，要對未來進

          行預測，非常的困難。

        5. 問題本質是難以界定的：廣博理性似乎認為問題一經界定即不會改

          變，實際上，問題是必須一而再、再而三的加以界定，政策分析就是

          問題再界定（problem redefinition）的過程。

捌、滿意決策模型
 一、Herbert Simon認為組織的核心任務是決策制定，但理性決策模型所強調的完全理性是不實際的，它是奠基於經濟人（economic man）的前提下，人的行為乃是追求最大經濟利益的行為，故決策者必須蒐集所有的資訊，以選擇最佳的備選方案。

 二、現實生活中的行政人（administrative man）僅具限制理性（bounded rationality），因為有太多心理與組織方面的障礙限制了理性決策制定的作成。人類理性的限制:

    1. 心理限制：個別決策者不僅欠缺有關決策的所有知識與技巧，而且也欠

       缺澄清價值與目標的知識與資訊。

    2. 多元價值的限制：社會中的價值偏好太過多元而繁雜，根本無法加以排

      列評比，因而出現所謂的不可能定理（impossibility theorem），無法出現

      代表社會全體福利的函數（Arrow, 1945）。

    3. 組織限制：縱使決策者得以克服前述兩種障礙，仍無法克服組織所造成

       的限制，如高度的專業化，造成分工細密，無法觀察整體組織的問題癥

       結；其次，容易出現各部門的本位主義（departmentalism），經常以個別

       部門角度解決問題；最後，資訊流程複雜，造成錯誤與過時資訊的充斥，

       無法得到正確快速的訊息。

    4. 成本限制：決策制定所需要的資源，如時間、精力與金錢都相當有限，

      無法像廣博理性者如此樂觀。

    5. 情境限制：決策者不是在真空中作成決策，他受到過去慣例的影響、受

      制於當前有權勢的既得利益者之左右、必須考量未來民眾的想法與期望，

      這些都構成情境限制。

三、賽氏（Simon, 1960）認為行政決策是不可能找到最佳的備選方案，但卻

       可能找到令人滿意或夠好（good enough）的方案。

       例如，在市場中我們常聽到公道價格（fair price）、充分利潤（adequate

       profit）或市場分享（share of market）等說法，都是證明「滿意」是一

       個非常普遍的決策標準。

四、賽蒙將決策分成兩種型態：

      1. 計畫型決策（programmed decision）：這是例行性的、重複性的與標準

        作業程序的決策，只要透過一般的量化管理技術即可解決，如機率理

        論、賽局模型、線性規畫等。

      2. 非計畫型決策（non-programmed decision）：這是新興起的、非例行性

        的、沒有標準作業程序可以處理的決策，必須透過啟發性的問題解決工

        具（heuristic problem solving），如抽象化、類比、觀察或藉助電腦輔助

        分析工具加以解決。

五、優缺點評論

1.       優點：賽蒙的滿意決策模型基本上是廣博理性決策的修正，只不過他以更務實的態度面對人類在心理與組織上的限制，從而建立了行政行為的決策制定模式，因此，許多年來賽蒙的觀點一直是公共政策學者必然引用的觀點。
2.       缺點：基本出發點仍是管理的角度，對於政治與社會制度因素的關照相當有限，難免無法看出政治與制度因素對於決策制定的影響，林布隆的漸進主義模型可以說是從「政治」的角度觀察有限理性決策制定的代表性學者。

玖、漸進主義模型

   林布隆：在現實政治環境中，僅有極少數的方案能夠被決策者所認真考慮，而這些方案與現狀之間僅有極小幅度的不同而已，不可能作大幅度的更新；因此，所有的公共政策是過去政策的邊際修正或小幅調適。 

    何以如此呢？主要是因為當前的政策都是經過各種不同參與者合法化的產物，很難加以改變。

     因為政策所涉及的既定利益、沈澱成本與蒐集完整資料與訊息的不可能性都促使政策僅作邊際的調整與修正，如此不僅能夠降低衝突，增加環境的穩定性，而且也比較能夠預測方案的後果，得到更多不同參與者的支持。

廣博理性與漸進主義模型的區別：

廣博理性模型：巨視觀（synoptic perspective），是根的研究途徑（root approach）。

漸進主義模型：微視觀（micro perspective），是枝的研究方法（branch method）。    

              過得去的科學（The Science of Muddling Through） 。

漸進主義的修正

批評：漸進主義成為保守勢力的代言人，是既得利益者的擁護者；而且很多政策無法以漸進主義模型加以解釋，如戰爭、革命等突發事件，故許多人加以批評其

 林布隆提出間斷的漸進主義

1.          對有限熟悉的方案進行有限分析；

2.          價值目標與問題性質同時進行分析；

3.          針對需要修正的缺失，而非希望達成的目標；

4.          嘗試錯誤的方法；

5.          分析有限的方案與後果；

6.          將分析工作分派給政策制定過程中的不同參與者。

綜合而言，漸進主義的要點是：

1.      目標的選擇與手段的分析應同時考慮；

2.      決策者僅考慮與現行政策稍有不同的備選方案；

3.      每一方案僅評估少數有限的後果；

4.      決策者所面對的問題必須重新界定，而非一經決定就不改變；

5.      任何一項問題都不存在著單一的決策或最佳解決方案；

6.      漸進決策基本上是補救性的，著眼於當前狀況的改善，社會的不完美性，而非著眼於未來社會目標的完成。

優點：

林布隆認為：決策不過是決策過程中的參與者相互同意給與取（give and take）的妥協過程而已；基此，漸進主義具政治上的權宜性，易在充滿利益與權力衝突的政治場域中達成共識，降低不確性的風險與成本，不至於淪為「不是全部，就是沒有」（all or nothing）的零和賽局遊戲。

同時，漸進主義亦具實務上的實用性，以決策者欠缺時間、精力與智慧蒐集完整的資訊，僅能以最務實的態度找到稍微改變現狀的便利方案。

缺點：

1.      它是保守的、分權化的與範圍有限的決策制定模式；

2.      它無法解釋劇烈的政策變遷與非漸進政策（nonincremental policy）。因此，此

模型僅反映美國政府部門中部份決策制定的現象，絕非全部。

拾、綜合掃瞄模型

   艾尊尼（1967）以為漸進主義的缺點是：巨大的或基本的決策，如宣佈戰爭或太空計畫的發明，絕對不適用漸進主義。

    艾尊尼將決策分為兩種：

1.      涉及基本方向的決策，必須要用廣博理性模型；

2.      當基本決策已經決定之後，漸進決策用來加強或修補。

一個好的決策制定模型首先必須要對整體政策作全面性的審視與評估，這時候要採取廣博理性模型；其次則要針對該政策中的偏離（deviation）部分進行深度的審視，採漸進決策。

     正如一部照相機的廣角與深角；

     又如氣象預測，兼收廣博理性與漸進主義之長處，將大幅革新與漸進改變

     的特質同時運用在基本與漸進決策的不同情境上。 

優缺點

優點：該模型的整合化，結合廣博理性與漸進主義模型。

缺點：基本決策，何以竟是如此重要？基本決策與漸進決策的區別標準為何？實際上，如何運作？其指導綱領為何？艾氏本人亦未對這些問題加以說明，我們只能從理論上去分析，確實發現艾氏的看法不無道理，但實際運用上，恐怕又不是那麼一回事了。

拾壹、規範最佳模型

 一、楚洛（Dror, 1964 & 1989）主張的規範最佳主義（normative optimalism）是 

     希望結合賽蒙與拉斯威爾的論點。

 二、賽蒙的論點中強調限制理性，主張滿意決策模型；拉斯威爾的論點中強調民主與人性價值的重要性，主張超理性（extra-rational）的決策模型，決策知識則是政策科學。

他所建構的規範最佳模型希望藉助兩位學者之專長，建構一門足以提高政府決策制定的理性與超理性內涵的模型，乃至於成功的整合實際主義（realism）與理想主義（idealism）。

超理性决策是基于学校管理者的知识、经验和能力，在综合分析各种资源的前提下，凭借直觉和灵感来做出判断的过程。

楚氏接受廣博理性模型的理想，主張決策者應以追求完全理性為目標，但應承認其限制，使得決策制定能朝著理性化方向而發展；但楚氏吸收了認知心理學、社會心理學與心理分析途徑的菁華，提出了十八個階段的理性與超理性的決策模型：三階段十八步驟的政策制定過程

優點：

  第一、他強調超理性的觀念，超理性是決策者的直覺、創意、判斷或意識，這是過去一直被忽略的重點；

  第二、他提出的政策制定階段，相當具有啟發性。

該模型不僅融合理性廣博、滿意決策與漸進主義的精神，且將決策制定者所需要的理性與超理性的成份，以具體的政策制定階段加以整合，可說是重大優點。

缺點

規範最佳模型相當的複雜，決策者的理性與超理性本質上是兩難的產物，它的運作成功需要一位專業知識與倫理涵養都相當特殊的政策技術官僚（policy technocrat）

民眾在政策過程中的參與角色似乎不被重視。

拾貳、博奕理論

Game Theory

博奕理論

賽局理論

遊戲理論

競爭理論

政策是競爭情形下的理性抉擇

模型中的重要概念

償付、得失(payoff):

  每位競爭者所接受的價值，該價值為自己 

  的與對手的抉擇之成果。

策略(strategy):

  為行動計劃。決策者考慮其對手所可能採

  取的行動後，在一套達成最佳償付的行動中，作成合理的決定。

大中取小原則:決策者面臨博奕決策時，正常的情況下，他會選擇一個使他遭受最少損失的方案。

賽局理論是一分析社會現象的工具，非實際決策指南。此模型的用途在提示有趣的問題，並提供用以處理衝突決策的字彙。

賽局模式使用分析

一、說明：

  賽局的理論適用在二造或二造以上的參與者，在競賽的的過程中，以理性的方 

  式作一關於決策的選擇。而選擇的決定結果完全有賴於他方的選擇。在政策決 

  定中，無所謂「最佳的」政 策，而此最佳的政策完全看對方作如何的選擇。

二、特質：

  將一方的希望參入對方的可能的決定中。

  已方必須作策略的調整。

  參與者可以為個人、團體、政府。

  必定要有一個明確的決策目標。

  所作的決定應該是「理性」的。

  這是一個抽象概念或是「推論的」的模式

  決策環境立於競爭形態。

  競賽規範

  各種選擇方案都呈現出來，讓參與者有個選擇的方案：

下面二人的賽局：

在這個競賽過程中，一方選擇的得失與對方的得失結合在一起。

此一得失常以數字在每一項中表示出來。每一項中有兩個數字，每一數字代表各一方。

以「Chicken Game」說明：

囚徒困境

囚徒困境是博弈論的非零和博弈中具代表性的例子，反映個人最佳選擇並非團體最佳選擇。

若一人認罪（「背叛」對方），而對方保持沉默，此人將即時獲釋，沉默者將判監10年。

若二人都保持沉默（互相「合作」），則二人同樣判監半年。

若二人都互相檢舉（互相「背叛」），則二人同樣判監2年。

若對方沉默、我背叛會讓我獲釋，所以會選擇背叛。

若對方背叛指控我，我也要指控對方才能得到較低的刑期，所以也是會選擇背叛。

二人面對的情況一樣，所以二人的理性思考都會得出相同的結論:選擇背叛。因此，這場博弈中唯一可能達到的Nash均衡，就是雙方參與者都背叛對方，結果二人同樣服刑2年。

古巴危機

1962年冷戰時期在美國、蘇聯與古巴之間爆發的一場極其嚴重的政治、軍事危機。直接原因是蘇聯在古巴部署飛彈。

甘迺迪採取以海軍艦隊封鎖古巴的方式，禁止任何攜帶攻擊性武器的船隻進入古巴海域。

赫魯雪夫宣佈終止於古巴的核武部署

大中取小原則

決策者在作有關成本損失方面的決策時，將各替選方案在各種自然情境下，必須支付最大成本者挑出來加以比較，而選擇其中成本最小的方案。

被視為悲觀原則或保守原則

大中取大原則

決策者將各替選方案在各種自然情境下，獲利最高者挑出來加以比較，而選擇其中獲利最大的方案。

被視為樂觀原則或進取原則

小中取大原則

決策時做最壞的打算，將各替選方案在各種自然情境下利潤最低者挑出來加以比較，而選擇其中利潤最高的方案。

被視為悲觀原則或保守原則

小中取小原則

決策者在作有關利潤方面的決策時，將各替選方案在各種自然情境下，將支付最低成本者挑出來加以比較，而選擇其中成本最低的方案。

被視為樂觀原則或進取原則

拾叁、垃圾桶決策模式

垃圾桶決策模式

垃圾桶決策模式的代表人物為寇漢及其同僚（Cohen, March, and Olson, 1972）所發表的「組織選擇的垃圾桶模式」（A Garbage Can Model of Organizational Choice）。

一般我們認為:

第一、許多事件與活動皆可透過手段與目標的關係加以排列。「行動」必然期望

   產生「後果」，「參與」希望得到預其「結果」，分析「問題」才能找到「方案」。 

   因此，手段目標的連鎖關係是重要的決策法則。

第二、組織是階層節制的，上級可以控制下屬，政策制定者可以控制政策執   

   行者。

但是，事實上:

   決策者所採取的每一行動之間的連鎖關係，並不是過去所想的那麼密切；政 

   策頒佈但可能是虛應故事，根本未加執行；決策者也經常進進出出決策領域， 

   並不是一直駐守該組織，停止不動。

   這種決策過程並不只是存在於一般的企業，政府機關、大學校園、醫院、專   

   業學會等非商業性的組織也都一樣會出現這種狀況。

垃圾桶決策模式的特徵:

任何一種組之基本上呈現無政府狀態。

三種特徵如下:

1.      問題偏好（problematic preferences）：決策參與者對於問題與目標的偏好根本無法明確界定，呈現不一致的現象；當參與者企圖界定偏好時，偏好之間立刻出現相互衝突或矛盾之處。因此，組織是觀念的鬆散集合，而非理性的統合結構，組織參與者是透過行動來發現偏好，而非以偏好為基礎而採取行動。

2.      不明技術（unclear technology）：組織參與者並不了解整體的決策過程，他僅能片面地掌握他所從事的工作性質與內容，至於他何以要從事這些工作，他的工作如何與組織的整體工作相互配合則無法全面的認識。因此，他們以嘗試錯誤的方式，從經驗中學習處理事務的技巧。

3.      流動參與（fluid participation）：組織參與者進進出出決策過程，不同部門的人於不同的時間對不同的決策議題皆有不同程度的參與；即使是同一決策議題，他們的參與程度亦因時而異，因地而異，因而顯示出流動性的參與。這些特性，並不影響組織的功能，組織就在不斷適應過程中而得以生存。

該模式的優點：

解釋官僚體系何以經常是沒有效率的？何以無法推動許多的改革？因此，當我們分析公共政策時，千萬不要忘記了許多非預期的後果與決定。

該模式為機會、人類的創意與抉擇容納了更多的空間，呈現出相當開放的決策體系。

該模式彌補了漸進主義者無法解釋「非漸進政策」的缺失，其解釋力更為廣闊。

該模式的缺點為：

該模式太過非決定性的、隨機性的，以致於無法針對問題進行事前的理性規劃，在政策形成以前就對於問題與方案進行系統的分析，人類應付問題的思想特性之一就是在「未雨綢繆，事前設計」、「追求次序，主張規則」，這種特性和垃圾桶決策模式是違背的；因此，該模式所顯示的「亂中有序」之特質固然有其價值，但這畢竟不是常態。

我們似乎更盼望凸顯該模式中的「次序」意義。此外，該模式所指陳的僅是公共政策中某部份的病態現象，並非是常態現象，當然不能視該模式為放諸四海而皆準的金科玉律。

拾肆、組織決策模式

組織決策模式

｢組織決策模式」或稱｢政策方案決策模式」

目標的偏好:管理者對於所追求的目標同意的程度，當組織目標越清晰，績效標  

           準也越清晰。

因果關係的信念:現有知識對於如何達成組織目標的因果關係的信念程度，當因

               果關係越瞭解，越能確定並計算出事後的解決方案。反之，無

               法以理性方式決策，值觀與判斷則成為重要的決策標準。

管理科學模式

廣博理性

管理者: 理性/計算方式

運用數學、統計的模式

卡內基模式

管理者面對的決策情境是目標不一致，手段一致，必須採談判妥協的方式

管理者: 交易/形成聯盟

漸進決策模式

目標一致、手段不確定

管理者:判斷/直觀

垃圾桶模式

混亂組織的特性

當組織面臨目標分歧，因果關係不明時，最適合採此模式

此種極端的情境，稱為「 有組織的混亂」或「組織化的失序 」

管理者: 靈感/模仿